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作者：颜雪明 律师
工作单位：建纬（深圳）律师事务所
编者按：物业管理区域的划分直接影响业主权利的实现及住宅小区的秩序，许多物业纠纷正是由此而起。本文作者颜雪明律师曾长期担任万科股份公司首席法律顾问，现为建纬（深圳）律所合伙人律师，他从一则真实的物业纠纷案例出发，审视当前立法存在的缺陷，认为当前的立法物业管理区域划分视为行政管理问题，偏离了物权保护这一基本前提，科学的物业管理区域划分应当坚持以保障业主权利为出发点。
"物业管理区域"在《物业管理条例》中，出现了27处，可见其重要。物业管理区域的划分关系到业主物权的保护，关系到业主自治与住宅小区的秩序，关系到行政管理与民事活动的关系，是一个尚未受到应有重视的问题。
1、限价房PK别墅区：一个引人深思的案例
2007年广州市推出一块限价房用地，政府要求，建筑面积中的90%建限价房，10%可建商品房。中标的开发企业将小区规划为两个区域，限价房区为14栋高层，共1760套；商品房区为11栋联排别墅，共50套。开发商原想以围墙将两个区域隔开，遭规划局反对，只好改为以绿地、灌木隔离，各自分别建了大门。2008年推出销售，限价房均价5700元/平方米（含精装修），购买资格由政府审定；联排别墅均价22000平方米（毛坯），面向市场。2009年限价房与联排别墅分别交付。
交付后，限价房的业主认为，把别墅区与限价房用绿化带隔离开来，是对他们的歧视，说"住限价房不等于做二等公民"，要求开发商和物业公司在两区域之间开辟通道，便利限价房业主去往对面。遭到拒绝后，上百名限价房业主利用一个周末，自带工具铲除绿地、灌木，进而现场集资购买水泥砂子，铺出一条通往别墅区的水泥路。
整个过程中，物业公司一直在劝阻、报警，相关政府机构派员在场旁观，但未加制止。事后政府机构要求物业公司不得改变现状，以免影响社会稳定。别墅区业主强烈要求物业公司恢复原状，否则将不再交物业费；而限价房业主则表示，如其通道受到破坏，将全体拒交物业费。物业公司无所适从。
这个案例反映出物业管理区域划分不当造成的严重问题。这个小区事实上由两部分完全不同的客户、不同类型的房屋构成，业主享有不同的权利，是不争的事实。如果作为两个管理区域，两边的业主入住后井水不犯河水，哪里会有冲突纠纷？人为地把两个居住区域捏在一起，是造成日后激烈冲突的根本原因。
2、概念辨析：宗地范围、规划范围、建设项目、物业管理区域
政府出让土地使用权时，以宗地为单位，但宗地与住宅区的规划不一定重合。有些土地投标的联合体，一起投标，分别开发；还有开发商将自己取得的一部分土地转让给其它开发商建设，都可以形成一宗地上有两个以上住宅区的局面。也有一个住宅项目，横跨了几宗地的情况，如在城郊，开发商先取得一块土地开发成功，再接着拿地，开发二期、三期，甚至七八期，这样一个规模巨大的小区，却是由多宗土地构成。
规划许可与小区范围，也可能不完全一致，虽然规划方案必须按项目报建，但对于分期建成的大型住宅区而言，对应的可能是好几期的规划许可。
建设项目与物业管理区域的关系，一致性较高。从开发商的角度，以一个建设项目作为一个物业管理区域最为省事；而物业公司追求规模化经营，管理区域越大越好；而对基层政府来说，大住宅区在管理上有"抓手"（业委会、物业公司），而小住宅区没有"抓手"，杂事琐事又多，所以基层政府也喜欢物业管理区域与建设项目一致，尽量划得大一点。
但从业主利益来看，越大的物业管理区域，意味着越大的共有权范围，意味着权利行使的更多困难，意味着一部分业主的利益可能受到另一部分业主的侵占。本文开始所述的广州案例，现实生活中并不罕见。只要一个小区中的房屋存在类型差异，比如高层与多层、别墅与公寓、商品房与保障房，都会发生利益冲突。这种冲突本质上是物权冲突，根源在于对土地资源的占有不同。如果物业管理区域的划分以不同区域业主的物权为依据，而不局限于建设用地、建设项目、规划审批，近则可以减少不同业主群体之间的冲突，远则可以避免潜在的土地权益之争。
3、立法缺陷：物业管理区域划分对物权保护的偏离
应当说，现行立法中，对物业管理区域划分的认识很不到位。
物业管理条例第九条第二款规定，"物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。"从中可以看出，第一，《条例》把物业管理区域的划分看成是一个行政管理的问题，第二，划分的依据主要是行政管理的便利，而偏离了物权保护这个最重要的前提。
物权法规定，业主共同事务由业主共同决定，业主共有的不动产由业主共同管理，这些，都以物业管理区域为基础。不要说上百万平方米、超过一万户的小区，即使是前面所介绍的广州限价房小区，只有两千多户，两部分业主的利益冲突都难以化解，根源即在于物业管理区域划分的不科学。
从现实情况来看，物业管理条例规定的物业管理区域划分的"三因素"（共用设施设备、建筑物规模、社区建设），不符合保护物权的需要，不能为实际工作提供有效的指导。
1、"共用设施设备"，范围很广，供电供水供热供气，道路通讯绿化消防，哪种设施设备是划分物业管理区域的因素？就以供热设备来说，是不是共用一个锅炉房的，就应当划分为一个物业管理区域呢？显然没有必要。通过有偿使用，不是一个物业管理区域，也可以共享一个共用设施设备。
2、"建筑物规模"，多大的规模适合作为一个物业管理区域呢？现实中，规模小的小区一两百套房子；规模大的小区有一两万套房子，都可以成为独立的物业管理区域。如果以规模来划分，是不是要确定一个"标准规模"，小于它的就应当合并，大于它的就应当分割呢？
3、"社区建设"，一般是指居民区的社会事务管理，这种管理是公法意义上的，而物业管理是业主对自己不动产的管理，是纯粹的财产事务，是私法意义上的，两者可以说毫不相干。打个比方说，甲的院子里打一口井，造个围墙，乙的院子里也打一口井，造一个围墙，从资源角度，是一种浪费，但从所有权角度，是必须的。政府可以要求两家参加一个居民小组，但不应该强迫两家人合并院子，共用一口水井、一个围墙。
物业管理条例授权省级人民政府制定划分物业管理区域的具体办法，如果基本原则都没有明确，地方政府不可能制定出合理可行的办法。
4、物业管理区域划分的基础：业主共同享有权利、承担义务
以广州限价房小区为例，保障房与高档商品房的业主，经济条件不同，生活方式有差异，承担义务的能力亦不一样，划为一个物业管理区域，势必产生许多冲突。表决共同事务时，由于保障房业主占绝大多数，商品房业主的利益必然受损；反之，如果是商品房业主占多数，同样会使保障房业主利益受损。而如果双方势均力敌，则会出现表决僵局，更难决策。
即使全部是商品房，不同的容积率也会造成利益冲突。高层区域容积率为3，多层区域容积率为1，就意味着后者的土地权益是前者的三倍，那么如果小区要重建、改造、征收，只补偿建筑面积，不考虑土地容积率，显然是不公平的；但如果区别补偿，高容积率部分的业主肯定不答应。
在日常生活中，低密度的区域，业主享受到的是更少的居住人口，更宁静的环境，更多的绿化，而高密度区域的业主，往往以同一个小区，不应区别对待为理由，反对区域分隔，这实际上是侵犯了低密度住宅区业主的利益。
未来随着停车问题的日益严峻，势必出现在小区内增设停车位的要求，而露天停车位的增设，只能在低密度区域挖掘潜力，但对这部分业主而言，并无增设停车位的要求，这也会使两部分业主的利益冲突激化。
甚至于绿化用水、电的负担都会引发矛盾，高密度区域业主的人均绿地较少，而低密度区域业主的人均绿地较多，如果拉平承担公共水电，这对高密度区域的业主也是不公平的。
所以，物业管理区域的划分，最重要的是能否共同享有权利、承担义务，以此为基础，才是科学的，可行的。
5、物业管理区域划分的出发点：保障业主自治
商品房小区相当于一个人造村镇，在规划阶段，就应当对物业管理区域作出明确的划分，并将它公诸于众，因为这关系到众多买受人的预期利益。先确定管理范围，后建设交付，这样形成的物业管理区域，就顺理成章，日后的冲突会大大减少。
已经交付的小区，如果业主产生了重新划分物业管理区域的要求，而自己又争执不下时，政府应当出面调停裁决，以平衡业主利益，消除争议。前述广州案例，最根本的解决方案，就是由政府作出重新划分物业管理区域的决定。在这个问题上，基层政府不应该怕麻烦、回避矛盾。事实上，小区安定了，也有利于社会的稳定和谐。小区成天吵吵闹闹，矛盾上交政府，什么事都要政府解决，只会增加政府对业主自治的干预，从而也增加业主与政府之间的摩擦与纠纷。
台湾、香港的物业纠纷较少，就在于业主自治充分；而它的前提，是小区规模都不太大。香港还存在上千户的小区，这与它的土地制度与开发模式有关；台湾基本上没有这种情形。中国大陆目前大片开发形成的大规模住宅区，如果再不合理的划分物业管理区域，将来一定会形成管理上的诸多难题。
6、物业管理区域划分的原则
以区分所有权为法理基础，结合实际工作中的可行性，可以用这样一些原则来确定物业管理区域：
1、一般原则，物业管理区域以行政机关批准的建设区划为准，即以一个完整住宅小区的占地红线为边界。一个完整小区相当于一个自然村落，其内部有先天的、有机的联系，作为一个管理区域，具有合法性与合理性。
2、一个住宅区由若干个分期批准的建设区划构成的，可以作为一个物业管理区域。这是目前的普遍作法，也符合购买人的认知与预期。
3、一个规划小区中，存在不同类型的建筑，如商业与居住，可以划分为不同的管理区域；存在不同容积率的居住建筑，如高层与多层、别墅与公寓，也可以划分为不同的管理区域；存在不同的居住群体，如商品房与保障房，商品房与回迁房，也可以划分为不同管理区域。台湾《公寓大厦管理条例》规定，住宅与办公、商场混合，其办公、商场之出入口各自独立之公寓大厦，大厦内的办公、商场部分，经过民主决策，可以单独成立管理委员会。这一作法，可资借鉴。
4、已经确定的一个物业管理区域内，如果某一部分的业主决定单独管理，又具备实施物业管理的条件，经业主协商，主管行政机关批准，可以划分为单独的物业管理区域。这主要用来补救某些小区的先天不合理。重新调整物业管理区域，应以业主自治为基础，行政机关居间裁判。因为归根到底，这是业主之间的利益关系，是民事主体之间权利义务的分配。
5、延伸思考：物业管理区域的划分与土地房屋登记制度改革
物业管理区域的划分涉及到土地使用权的变更登记与房屋产权变更登记。
一个物业管理区域作为一个不动产单元，很可能与最初开发时的宗地范围不一致。从保护业主土地权益出发，两者应当完全重合。办法就是将相应的土地登记在该物业管理区域名下。这就可能需要在原宗地的基础上分割，将原来对应一个小区的宗地，分割为对应各个物业管理区域。也可能有宗地合并的情形，对于几宗地开发一个小区，作为一个物业管理区域的，就应该合并为一宗。这样改革固然难度很大，但既然土地登记要反映现实的权利，这种改革就是完全必要同时也切实可行的。在几千年的土地私有制下，土地占有呈碎片化，测量登记手段极不完善，政府没有专门的登记机构，那样的条件下，土地的权益都能得到保障，今天我们没有任何理由说，根据权利变更的实际情形，重新划分登记土地是不可行的。
房屋的登记也是同理，一个物业管理区域，业主共有部分会登记在一起，如果分解或者合并了，需要重新变更登记。这个工作对于房屋登记机构来说，也是全新的要求。
最后，关于物业管理条例中，"一个物业管理区域由一个物业服务企业实施物业管理"是否还作为一项原则？按目前的理解，就是一个小区只能有一家物业公司提供服务，这显然是有问题的。如果一个小区划分成了两个以上的管理区域，各区域的业主有权选择适合自己的物业服务企业，法规没有必要限制。当然，如果各个物业管理区域的业主认可，大家接受同一家物业公司的服务，相当于不同的业主共用一个管家，这与物业管理区域的细分并不冲突。但这是基于业主自己的选择，法规没有必要强制规定
结论：业主自治是物业管理的核心，而科学的划分物业管理区域，又是业主自治成败的关键。立法的重点，是适应实际需要，让物业管理区域的划分能最大程度地保障业主的物权，而不是满足行政管理的需要。业主自治实现了，许多物业纠纷都可以迎刃而解。
（本文曾发表于《住宅与房地产》杂志）
（2015.1.9）
来源：知乎 www.zhihu.com
作者：建纬（深圳）律师事务所
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